Hubungan Gemeenteraad dengan Minahasaraad: Ketika Dua Dewan Berbagi Kepentingan di Manado

Pada masa pemerintahan kolonial Belanda, Manado memiliki sebuah keadaan administratif yang menarik. Di satu sisi terdapat Gemeenteraad, dewan kota yang mengurus kepentingan Gemeente Manado. Di sisi lain terdapat Minahasaraad, dewan yang wilayah kerjanya mencakup Minahasa dan secara administratif juga bersinggungan dengan wilayah gemeente.

Keberadaan dua lembaga tersebut kemudian menimbulkan persoalan mengenai siapa yang berwenang memungut pajak dari penduduk Manado dan bagaimana hasil pajak tersebut digunakan. Persoalan ini menjadi begitu penting sehingga menurut F. H. van de Wetering, hubungan antara Minahasaraad dan Gemeente Manado berulang kali dibicarakan dalam sidang-sidang dewan dan surat kabar lokal.

Dua dewan dalam satu ruang geografis

Salah satu akar persoalannya adalah bahwa wilayah kerja Minahasaraad mencakup wilayah Gemeente Manado. Dalam penjelasan Penasihat Desentralisasi yang dikutip Van de Wetering, perluasan wilayah Minahasaraad hingga mencakup Manado dilakukan atas dasar alasan praktis (utiliteit).

Jika Manado tidak dimasukkan ke dalam wilayah Minahasaraad, penduduk Manado tidak akan dapat duduk sebagai anggota dewan tersebut. Selain itu, ketua Minahasaraad sendiri akan berada di luar wilayah dewan yang dipimpinnya. Jadi, pencantuman Manado dalam wilayah Minahasaraad dimaksudkan untuk alasan administratif dan representasi, bukan semata-mata untuk menjadikan penduduk Manado sebagai objek perpajakan.

Di sinilah muncul persoalan yang menarik: Manado merupakan gemeente dengan pemerintahan kota sendiri, tetapi pada saat yang sama penduduknya juga berada dalam wilayah kerja Minahasaraad.

Persoalan pajak menjadi titik utama

Persoalan hubungan kedua dewan semakin mengemuka setelah Minahasaraad menerapkan verkeersbelasting atau pajak lalu lintas dan voertuigenbelasting atau pajak kendaraan. Kedua pungutan tersebut juga dikenakan kepada penduduk Gemeente Manado.

Secara hukum, Penasihat Desentralisasi berpendapat bahwa kewenangan Minahasaraad untuk memungut pajak di wilayah gemeente secara formal harus diakui. Dasarnya adalah bahwa wilayah Minahasaraad memang mencakup wilayah gemeente, sementara dewan-dewan otonom mempunyai kewenangan perpajakan dalam wilayah tempat mereka dibentuk.

Namun, persoalannya tidak berhenti pada soal boleh atau tidak boleh.

Penasihat Desentralisasi juga mempertimbangkan aspek keadilan (billijkheid) dan efisiensi (efficiency). Sebab, apabila penduduk Manado sudah membayar berbagai pungutan kepada Gemeente Manado, pengenaan pajak lain oleh Minahasaraad tentu dapat menimbulkan persoalan mengenai pembagian beban pajak.

Tidak semua pajak Minahasaraad dikenakan kepada penduduk Manado

Van de Wetering mencatat bahwa secara umum Minahasaraad menahan diri untuk tidak memperluas pajaknya ke wilayah gemeente.

Beberapa pungutan yang disebut dalam laporan adalah:

• opcenten atas verponding;
• renbelasting;
• pajak hiburan (vermakelijkheidsbelasting);
• pajak kembang api (vuurwerkbelasting).

Namun terdapat pengecualian untuk verkeersbelasting dan voertuigenbelasting.

Mengapa kedua pajak tersebut tetap dikenakan kepada penduduk Manado?

Alasannya berkaitan langsung dengan jalan.

Menurut penjelasan yang dikutip Van de Wetering, hasil kedua pajak tersebut memang diperuntukkan bagi pemeliharaan jalan. Jalan-jalan di Minahasa bukan hanya bermanfaat bagi penduduk yang tinggal di luar Gemeente Manado, tetapi juga bagi penduduk Manado yang melakukan perjalanan dan memiliki kepentingan ekonomi di wilayah Minahasa.

Dengan kata lain, argumennya sederhana: penduduk Manado menggunakan jaringan jalan Minahasa, sehingga mereka juga dianggap memperoleh manfaat dari pajak yang digunakan untuk pemeliharaan jalan tersebut.

Tetapi hasil pajaknya tidak seluruhnya menjadi milik Minahasaraad

Di sinilah muncul mekanisme pembagian.

Van de Wetering mencatat bahwa 50 persen dari verkeersbelasting yang diterima dalam wilayah gemeente diberikan kepada Gemeente Manado. Sementara itu, sampai 31 Desember 1932, Gemeente Manado menerima 5 persen dari opbrengst voertuigenbelasting di Minahasa.

Pembagian tersebut dianggap lebih adil karena jaringan jalan juga memberikan manfaat kepada penduduk di sekitar Manado. Jika seluruh hasil pajak hanya masuk ke kas Minahasaraad, sementara jalan di dalam gemeente juga digunakan oleh masyarakat sekitar, hal tersebut dianggap kurang adil. Karena itu, sebagian hasil pajak diserahkan kepada Gemeente Manado.

Van de Wetering juga mencatat bahwa besarnya bagian tersebut masih dapat diperdebatkan. Namun menurut pandangan yang dikutip dalam laporan, persoalan itu dapat diselesaikan melalui kesepakatan bersama (minnelijke schikking).

Efisiensi juga menjadi alasan penting

Selain keadilan, terdapat alasan lain: efisiensi administrasi.

Penasihat Desentralisasi menilai bahwa untuk pajak kendaraan, lebih efisien jika satu dewan yang wilayahnya mencakup wilayah dewan lainnya melakukan pemungutan, daripada kedua pemerintahan memungut pajak masing-masing.

Dengan cara tersebut, kemungkinan terjadinya pajak berganda dapat dihindari. Selain itu, hanya diperlukan satu administrasi perpajakan, sehingga biaya untuk menetapkan dan menagih pajak dapat ditekan.

Ini memperlihatkan bahwa hubungan Gemeenteraad dan Minahasaraad bukan hanya persoalan politik atau perebutan kewenangan. Ada pula pertimbangan yang sangat praktis: siapa yang memungut pajak, siapa yang menerima hasilnya, dan bagaimana pelayanan publik dapat dilakukan tanpa membebani masyarakat dengan pungutan ganda.

Ada pula kerja sama dalam persoalan penerangan kota

Hubungan kedua dewan tidak hanya berkaitan dengan pajak.

Dalam pembahasan mengenai penerangan listrik, Van de Wetering mencatat pernah ada rencana agar Minahasaraad dan Gemeenteraad bersama-sama menyelesaikan persoalan penerangan.

Rencananya, tenaga air dari Tondano akan dimanfaatkan. Seorang insinyur listrik swasta juga diajak untuk menyusun rencana umum bagi Minahasa. Untuk keperluan tersebut, Gemeenteraad menyediakan ƒ3.000. Kemudian muncul gagasan lain berupa perusahaan campuran, dengan modal yang sebagian berasal dari perusahaan swasta dan sebagian lagi dari Minahasaraad dan Gemeenteraad.

Namun prosesnya ternyata panjang. Pembahasan berlangsung berulang kali dan pada akhirnya Minahasaraad untuk sementara menarik diri pada akhir 1924. Gemeenteraad kemudian melanjutkan pembahasan sendiri hingga akhir 1925, tetapi rencana tersebut juga belum menghasilkan penyelesaian.

Hal ini memperlihatkan bahwa kerja sama antara kedua dewan memang dimungkinkan, tetapi dalam praktiknya tidak selalu mudah diwujudkan.

Kerja sama dalam pengawasan kendaraan

Contoh kerja sama yang lebih konkret terlihat dalam bidang transportasi.

Van de Wetering mencatat bahwa pemeriksaan kendaraan sewaan dilakukan bersama Minahasaraad. Semua mobil sewaan diperiksa sedikitnya setiap setengah tahun oleh sebuah komisi yang terdiri dari tiga orang.

Jadi, dalam bidang tertentu, kedua lembaga tidak berjalan secara terpisah. Mereka dapat bekerja sama ketika kepentingannya bersinggungan, terutama dalam persoalan yang melampaui batas administratif kota.

Sebuah hubungan yang belum sepenuhnya selesai

Pada akhirnya, pemerintah kolonial belum melihat perlunya mengubah aturan pembentukan Minahasaraad hanya untuk menyelesaikan persoalan hubungan dengan Gemeente Manado. Namun Van de Wetering mencatat sebuah catatan penting dari Penasihat Desentralisasi: ketika reformasi pemerintahan di wilayah luar Jawa (Buitengewesten) dilaksanakan, hubungan antara Minahasaraad dan Gemeente Manado akan dikaji kembali.

Sementara itu, sebagai hasil dari pembahasan yang telah berlangsung, Gemeente Manado kemudian memungut sendiri pajak sepeda dan kereta, sedangkan sebuah peraturan bersama untuk pajak mobil sedang dipersiapkan.

Manado di antara dua pemerintahan lokal

Catatan Van de Wetering menunjukkan bahwa hubungan Gemeenteraad dan Minahasaraad pada 1933 merupakan sebuah persoalan yang cukup kompleks. Bukan karena kedua dewan selalu berkonflik, tetapi karena wilayah, penduduk, kewenangan, dan kepentingan mereka saling bersinggungan.

Gemeenteraad bertanggung jawab terhadap kehidupan kota Manado, sedangkan Minahasaraad memiliki wilayah yang lebih luas, mencakup Minahasa dan secara administratif juga mencakup gemeente. Ketika persoalan menyangkut jalan, pajak, kendaraan, penerangan, dan kepentingan masyarakat yang bergerak antara kota dan wilayah Minahasa, batas kewenangan kedua lembaga menjadi tidak sederhana.

Justru dari persoalan tersebut terlihat bagaimana pemerintahan lokal di Manado pada masa kolonial bekerja: bukan sebagai dua pemerintahan yang sepenuhnya terpisah, melainkan dua dewan yang kewenangannya dapat bertumpang tindih dan karena itu harus bernegosiasi, berbagi pendapatan, dan dalam beberapa hal bekerja bersama.

Referensi

F. H. van de Wetering, De Gemeente Manado: Nota van Overdracht, Manado, 16 Juni 1933, Bab XVIII – “Verhouding Minahasaraad en Gemeente Manado”, Handelsdrukkerij Liem Oei Tiong Co., Manado.